PLF 2027 : le gouvernement veut rouvrir les contrats d’achat S21 de 8000 installations solaires de 300 à 500 kWc

Le gouvernement a annoncé le 18 septembre aux représentants de la filière l’inscription, dans le projet de loi de finances pour 2027, d’un audit pouvant conduire à une révision à la baisse des tarifs d’achat de quelque 8000 installations photovoltaïques de 300 à 500 kWc, sous contrat depuis 2021 au titre de l’arrêté tarifaire dit « S21 », rapporte Enerplan, qui demande le retrait de la disposition, comme le Syndicat des énergies renouvelables. Le ministère invoque l’écart entre un tarif cible de 92 €/MWh notifié à la Commission européenne et un tarif moyen constaté d’environ 110 €/MWh. C’est la deuxième fois en six ans que l’État entreprend de revenir sur des contrats d’achat en cours d’exécution : la précédente, votée fin 2020 pour les contrats signés entre 2006 et 2010, s’est achevée en 2023 par une annulation du Conseil d’État et un abandon.

Les installations visées sont, selon le syndicat des professionnels de l’énergie solaire, d’abord des bâtiments agricoles et des toitures de collectivités, hangars, écoles, gymnases et bâtiments communaux, ainsi que des toitures de PME et d’artisans. Pour de nombreux exploitants agricoles, le revenu du contrat finance souvent le bâtiment lui-même ; pour les collectivités, c’est une recette inscrite dans des budgets votés. Ces projets ont été financés par les banques régionales et, pour une part, par l’épargne de particuliers investie en financement participatif. Le gain attendu de la mesure n’est pas chiffré par le ministère à ce stade, indique Enerplan, qui rapporte aussi l’évocation d’une « clause de sauvegarde » permettant aux producteurs de faire valoir leur situation.

Le raisonnement du ministère repose sur trois contresens, répond le syndicat. Les producteurs ne fixent ni les tarifs ni les conditions des contrats : c’est l’État qui a pris l’arrêté S21 et en a défini les règles d’évolution, en particulier l’indexation par le coefficient Kn, et l’écart avec le tarif cible découle de ces règles, appliquées dans un contexte de forte inflation des équipements, des matières premières et des taux d’intérêt. Un tarif n’est pas une rentabilité : une éventuelle sur-rémunération ne s’apprécie qu’au regard des coûts d’investissement et de financement supportés au moment de la construction de chaque projet. Enfin, l’obligation d’achat fonctionne dans les deux sens : lorsque les prix de marché dépassent le tarif, comme en 2022, c’est la collectivité qui encaisse l’écart, en réduction des charges de service public de l’énergie, et le ministère reconnaît lui-même que la CSPE 2026 sera revue à la baisse en raison du niveau des prix. Le syndicat s’appuie sur le rapport de la CRE publié en septembre, qui chiffre à 20 euros par MWh le gain de pouvoir d’achat permis par la montée en puissance du parc renouvelable ces cinq dernières années.

La clause de sauvegarde évoquée par le ministère ne change rien au problème, poursuit Enerplan : elle ferait peser sur chaque agriculteur, chaque collectivité et chaque PME la charge de justifier des tarifs que l’État a lui-même fixés, avec des frais d’audit et une incertitude que ne supporteront ni les producteurs ni leurs banques. Le syndicat demande le retrait de la disposition du projet de loi de finances et, à défaut, la publication préalable de la méthode d’audit, l’exclusion explicite des installations dont la rentabilité est conforme aux paramètres de l’arrêté, et une concertation avant l’examen parlementaire. Il souligne que l’annonce intervient à quelques semaines de la finalisation du cahier des charges du seul appel d’offres prévu en 2027.

« L’État démontre une fois encore qu’il se réserve le droit unilatéralement de ne pas respecter les contrats qu’il a lui-même mis en place, affaiblissant une fois de plus la parole de l’État et la continuité de son action. En ostracisant les entreprises de la filière, il se dédouane de toute responsabilité, alors qu’il est l’initiateur des contrats passés. L’objectif d’une telle annonce est obscur, surtout en pleine campagne électorale présidentielle. Les arguments juridiques sont faibles ; en revanche le dégât de cette communication est réel et ne profite qu’à ceux idéologiquement hostiles aux énergies renouvelables. La conséquence est de fragiliser les entreprises de la filière, avec tous les risques inhérents. De plus l’absence totale de concertation avec la profession est une mauvaise méthode que l’on croyait révolue. Cette annonce est dangereuse et totalement inacceptable. J’en appelle au gouvernement de ne pas jouer avec la parole de l’État et de retirer rapidement cette disposition du PLF », déclare Daniel Bour, président d’Enerplan.

Le Syndicat des énergies renouvelables (SER) a rejoint Enerplan le 20 septembre. « La filière solaire n’a rien à cacher et ne craint pas les audits, mais elle dénonce une stigmatisation et demande le retrait d’une mesure arbitraire qui va encore plus fragiliser un secteur déjà en manque cruel de perspectives », écrit son président Jules Nyssen dans une prise de position publiée sur LinkedIn, selon laquelle le gouvernement charge la CRE de mener l’audit. Le S21, rappelle-t-il, a été à la base de la relance du secteur à partir de la crise énergétique de 2022 ; il intègre depuis l’origine une clause de dégressivité qui indexe le tarif à la baisse en fonction des volumes développés, et il est « sous surveillance constante de la CRE ». Comparer un tarif attribué en 2023 à celui des réponses aux appels d’offres de 2026 est « un non-sens », les coûts étant ceux de l’année de construction : rémunération des artisans et des entreprises de travaux publics, infrastructures de solarisation des parkings imposées par la loi APER, loyers ou hangars des agriculteurs, IFER versée aux communes. Selon lui, l’audit n’apportera rien et il n’y aura « sans doute aucune révision des contrats. Mais le signal politique est désastreux » : une révision rétroactive « met à risque les entreprises qui détiennent ces projets et ça impacte les banques qui les financent ». Là où la filière attendait un cadre clair et une trajectoire stable d’appels d’offres, le gouvernement, qui avait lui-même appelé les renouvelables à accélérer en 2022, choisit « une présomption de culpabilité, tout ça pour donner un signal politique aux anti-ENR dans la perspective de la discussion budgétaire ».

Le précédent de 2020 s’est terminé devant le Conseil d’État

Ce n’est pas la première fois que l’État entreprend de réviser des contrats photovoltaïques en cours. L’article 225 de la loi de finances pour 2021, adopté en décembre 2020 malgré l’opposition de la filière, avait ouvert la révision des tarifs des contrats signés au titre des arrêtés de 2006 et 2010 pour les installations de plus de 250 kWc. Selon le rapport de Christine Lavarde pour la commission des finances du Sénat, la CRE avait recensé 1071 contrats concernés, représentant 9,3 milliards d’euros de charges de service public sur les treize années restantes, et estimait à 3,7 milliards d’euros les économies possibles sur dix ans. Les tarifs d’alors n’avaient rien de commun avec ceux d’aujourd’hui : les contrats de 2006 à 2010 bénéficiaient d’un soutien public moyen de 480 euros par MWh, pour 5% de la production renouvelable soutenue et 30% de ses charges.

La mise en œuvre avait provoqué la stupeur de la filière en juin 2021, et la clause de sauvegarde, censée protéger les producteurs dont la viabilité était menacée, avait reçu plus de 300 demandes dès la mi-décembre 2021, avec suspension du nouveau tarif pendant l’instruction. Enerplan, le SER et Solidarité Renouvelables avaient déposé un recours devant le Conseil d’État le 29 novembre 2021 contre le décret et l’arrêté d’application. Le 27 janvier 2023, le Conseil d’État a annulé l’arrêté du 26 octobre 2021, et le gouvernement a renoncé en juin 2023 à poursuivre la révision, les producteurs concernés se voyant notifier la poursuite de leur tarif historique. La révision annoncée pour le S21 porte sur des contrats signés depuis 2021 à des tarifs quatre fois inférieurs, et sur un nombre d’installations près de huit fois supérieur.

Un segment réformé deux fois en dix-huit mois, mais pour les nouveaux contrats

Le segment des installations sur bâtiment de moins de 500 kWc a déjà connu deux réformes depuis février 2025, mais elles portaient sur les contrats à venir. En février 2025, le gouvernement avait réduit le soutien aux projets de moins de 500 kWc avec effet au 1er février, ce que la profession avait assimilé à un moratoire. En avril 2026, la refonte de l’arrêté S21 et de l’autoconsommation, transmise sans concertation au Conseil supérieur de l’énergie, a supprimé la prime à l’autoconsommation et ramené le tarif de rachat du surplus à 1,1 c€/kWh pour les petites puissances à compter de juin. Reçue par Maud Bregeon le 17 juin, la filière n’avait obtenu ni calendrier ni engagement, avant de porter son combat sur la place publique au cours de l’été.

La mesure annoncée le 18 septembre est d’une autre nature : elle ne modifie pas les conditions offertes aux projets futurs, elle rouvre des contrats déjà signés. Le Réseau Action Climat avait chiffré en mars, dans sa contribution à la mission Lévy-Tuot, ce que le photovoltaïque construit après le moratoire de 2010 a rapporté à la puissance publique : 3,4 milliards d’euros nets entre 2010 et 2024, contre un coût de 20 milliards pour les installations d’avant le moratoire. Le projet de loi de finances pour 2027 doit être déposé au Parlement au début d’octobre.